ינו' 27 2012
הצעת חוק יסוד: החוקה
אני לא מחסידיו הנרצעים של רעיון החוקה. יש אנשים רבים שחושבים שחוקה זה מה שיציל את ישראל מעצמה – אולי זו וריאציה על הגישה ששיטת בחירות חדשה תציל את ישראל מעצמה – כאילו בגלל שבחוק יהיה כתוב שישראל תשמור על זכויות אדם, בהכרח הדבר יתקיים במציאות. אני לא חושב שזה נכון. כמו שאחד המרצים שלי נוהג להגיד, לצפון קוריאה יש חוקה נהדרת שמבטיחה את כל הזכויות שאדם יכול לרצות, אבל אף אחד לא רץ לגור בצפון קוריאה. מאידך, בבריטניה אין חוקה כתובה, ואנחנו יכולים רק להתקנא במצב זכויות האדם שם (תרבות פוליטית, כאמור).
אבל אני כן חושב שמתקיימת בישראל אנומליה מוזרה, שהיא חוקי היסוד. לחוקי היסוד של ישראל אין שום בסיס חוקי. כלומר, אין אף חוק של הכנסת שקובע מה זה חוק יסוד, מה משמעותו ובמה הוא שונה מחוק רגיל. ישנה רק החלטה – מה שמוכר ברבים כ"פשרת הררי" משנת 1950, שמעניקה לועדת חוק חוקה ומשפט את הסמכות לנסח חוקה ולהביאה בפני הכנסת פרקים פרקים, כחוקי יסוד, עד שיוחלט שהחוקה הושלמה. החלטה, לא חוק. לא רק זאת: מדובר בהחלט שהתקבלה ברוב של 50 מול 38 בלבד.
חוקי היסוד נחקקים כמו חוקים רגילים, ניתנים לשינוי כמו חוקים רגילים (מלבד מספר סעיפים משוריינים), אבל משום מה הם "חשובים יותר" מחוקים רגילים. גרוע מכך: הכנסת יכולה לחוקק ברוב רגיל חוק יסוד ולשריין אותו כך שידרש רוב מוחלט או אף רוב מיוחס כדי להפוך את ההחלטה. אהרן ברק קבע בעקבות חקיקת חוקי היסוד של 1992 שניתנה לבית המשפט העליון עם חקיקתם הסמכות לבטל חוקים שאינם עומדים בקנה אחד עם שני החוקים הללו. על סמך מה? כלום. החלטה של בית המשפט. כל חוקתה של ישראל עומדת לא על חוקה, לא על חוק, אפילו לא על החלטה של הכנסת – אלא על החלטה של בית המשפט העליון (ואפילו לא החלטה פה אחד: מישאל חשין התנגד).
המצב הזה הוא בלתי נסבל. הוא גורם לפגיעה בכל המוסדות המעורבים – בית המשפט מאבד את הלגיטימציה שלה משום שהוא נדמה בעיני רבים כמי שנטל לעצמו סמכויות לא לו; חברי הכנסת מתרגלים שחוקי יסוד ניתנים לחקיקה או לתיקון כלאחר יד, והצעות חוק יסוד מוגשות חדשות לבקרים; ומוסד החוקה עצמו נשחק בעיני הישראלים והופך לכלי פוליטי במקום להוות בסיס להסכמה ציבורית רחבה על כללי המשחק. לפיכך יש לתקן את המצב. אבל בניגוד להצעות בעבר, אינני חושב שהפתרון הוא להגיע להסכמה על חוקה מלאה באופן מיידי. הגורמים שעמדו בבסיס החלטת הררי עדיין מתקיימים, וביתר שאת, בישראל של ימינו. אך אין במצב זה כדי לשלול את תיקון האנומליה שבחוקי היסוד של ישראל.
על כן אני מציע לחוקק חוק יסוד: החוקה, שיסדיר את מטרות חקיקת היסוד, ואת דרכי חקיקתם של חוקי יסוד. להלן הטיוטא שניסחתי. אתם מוזמנים להציע תיקונים או לחלוק על עצם הצורך בחוק שכזה בתגובות. דברי הסבר משולבים בין הסעיפים.
הצעת חוק יסוד: החוקה
מטרה
1. חוקי היסוד של מדינת ישראל מהווים את חוקתה.
2. לא תחוקק הכנסת כל חוק הנוגד את חוקי היסוד שלה, אלא בהליך הקבוע לתיקון החוקה.
חקיקת חוקי יסוד ותיקונם
3. הצעות לחקיקת חוקי יסוד או לתיקון חוקי יסוד תוגשנה על-ידי:
א. שלושים חברי כנסת; או
ב. 500,000 אזרחים שחתמו על עצומה אזרחית לחקיקת חוק יסוד או לתיקון חוק יסוד, בהתאם להליך שיקבע בחוק.
ג. הכנסת רשאית לתקן את מספר החתימות הדרושות להגשת עצומה אזרחית לפי סעיף קטן ב' ובלבד שמספר זה לא יקטן מ-500,000 ולא יעלה על 15% ממספר בעלי זכות הבחירה בישראל.
מטרת סעיף 3ב היא לאפשר נגישות לציבור לחקיקת חוקי יסוד, מצד אחד, ומצד שני לצמצם את היכולת להצגת הצעות חוק יסוד מיותרות. בשל כך הוצב רף גבוה של 500,000 חתימות, המהווים כ-10% מסך בעלי זכות הבחירה בישראל כיום. כמו כן, ניתנת לכנסת האפשרות להעלות את מספר החתימות הדרושות כדי להתאימו לגידול באוכלוסיה, אך טווח השינוי מוגבל כדי למנוע חסימה מוחלטת של אפשרות הגשת הצעות לחוקי יסוד על-ידי הציבור. מספר החתימות הדרושות לא הוגדר כאחוז מבעלי זכות הבחירה כדי להמנע מאי-בהירויות או ממספרים "לא עגולים".
4. הוגשה הצעת חוק יסוד או הצעה לתיקון חוק יסוד על-ידי 30 חברי כנסת, תונח בפני הכנסת בהליך זהה לחקיקה רגילה, ובתנאי שההצעה תעבור בקריאה שלישית ברוב של שני שלישים מחברי הכנסת.
חוקי יסוד הם בסיס כללי המשחק של הדמוקרטיה, ולכן לא יכול חוק יסוד לעבור אלא ברוב גדול מאוד של חברי הכנסת.
5. לא יכנס לתוקף חוק יסוד שחוקקה הכנסת עד שאושרר על-ידי כלל ציבור הבוחרים במשאל עם שיתבצע על פי נהלים שתקבע הכנסת בחוק.
נמנעתי מלהגדיר את אופי ביצוע משאל העם כאן כדי לא להכנס ליותר מדי פרטים טכניים. עם זאת, הייתי ממליץ שהנהלים יקבעו "קוורום" – מינימום משתתפים בהצבעה על חוק יסוד שמתחת לו ההצבעה תחשב בטלה. קוורום שכזה צריך להקבע בסביבות ה-25-30%, כדי למנוע חוסר לגיטימיות של חקיקת יסוד, מצד אחד, ואת יכולתה של האופוזיציה לחוק להטיל וטו על-ידי החרמת הצבעה.
6. חוק יסוד שחוקקה הכנסת ולא זכה לאשרור על-ידי רוב המצביעים במשאל עם על-פי סעיף 5 – בטל.
7. הוגשה עצומה אזרחית לחקיקת חוק יסוד או לתיקון חוק יסוד, תועבר ההצעה לאישור על-ידי כלל ציבור הבוחרים במשאל עם שיתבצע על פי נהלים שתקבע הכנסת בחוק.
8. אושרה עצומה אזרחית לחקיקת חוק יסוד או לתיקון חוק יסוד במשאל עם, תוכל הכנסת תוך 60 יום מהכרזת התוצאות להטיל וטו על ההחלטה ברוב של חברי הכנסת.
חוק יסוד שהוצע על-ידי הציבור יובא קודם כל לאישור על ידי הציבור – הכנסת לא תוכל למנוע את הצגתו להצבעה. עם זאת, רוב (מוחלט) של חברי הכנסת יכול לדרוש משאל עם נוסף ברוב מיוחס אם לדעת הכנסת חוק היסוד הוא בלתי לגיטימי בעליל. מובן כי המחיר הפוליטי שתגרור החלטה כזו ימנע שימוש מיותר בזכות הוטו.
9. א. הטילה הכנסת וטו על חוק יסוד לפי סעיף 7, תוצג ההצעה למשאל עם נוסף, תוך 60 יום לכל היותר, על פי הנהלים שתקבע הכנסת בחוק.
ב. הצעה עליה הטילה הכנסת וטו והוגשה למשאל עם נוסף תהפוך לחוק יסוד ובלבד שתזכה לרוב של 65% במשאל העם הנוסף.
כדי למנוע מעבר חוקים שאין להם תמיכה רחבה מאוד בציבור, כפי שעשוי להשתמע מהטלת הוטו על-ידי הכנסת, ידרש רוב מיוחס במשאל עם שני על חוק יסוד עליו הוטל וטו.
חוקי יסוד קודמים
10. חוקי היסוד שהיו בתוקף קודם לחקיקת חוק יסוד החוקה, וכן חוק יסוד החוקה עצמו, יובאו לאשרור הציבור במשאל עם לא יאוחר משנה מיום אישור חוק זה בכנסת.
11. לא הובא חוק יסוד שהיה בתוקף קודם לחקיקת חוק יסוד החקיקה לאשרור הציבור תוך שנה מיום אישור חוק זה בכנסת, או נכשל חוק יסוד שכזה במשאל עם, יראה חוק יסוד זה כאילו נחקק כחוק רגיל ולא כחוק יסוד.
כדי להקנות לגיטימציה מלאה לחוקי היסוד הקיימים – כולל חוק יסוד: החוקה – יובאו גם הם למשאל עם, כל אחד בנפרד. כדי לשמר רציפות של החקיקה, חוקי יסוד קיימים שלא אושררו לא יתבטלו, אלא יהפכו לחוקים רגילים ולא יהיו זכאים להגנות ולמעמד המיוחד שמקנה חוק זה לחוקי יסוד.
ביקורת שיפוטית
12. הסמכות השיפוטית להכריע באם חוק רגיל נוגד את חוקי היסוד ולפיכך בטל תהיה נתונה לבית המשפט לענייני חוקה.
13. עם הקמת בית המשפט לענייני חוקה יכהנו בו תשעה שופטי בית המשפט העליון המכהנים בעת כינונו, שיבחרו מתוך שופטי בית המשפט העליון המכהנים על-ידי הועדה לבחירת שופטים.
14. פרש שופט בית המשפט העליון המכהן גם כשופט בית המשפט לענייני חוקה מתפקידו, יראה כאילו פרש גם מתפקידו כשופט בית המשפט לענייני חוקה.
15. פרש או נפטר שופט בית המשפט לענייני חוקה, ימונה במקומו שופט על-ידי הכנסת ברוב של שני שליש מחברי כנסת.
בעוד שבית המשפט לענייני חוקה יורכב בראשיתו משופטי בית המשפט העליון, עם השנים יוחלפו השופטים הללו בשופטים שנבחרו על-ידי רוב רחב של חברי הכנסת. הדרישה לתמיכה של שני שלישית מחברי הכנסת תמנע הפיכת בית המשפט לגוף פוליטי ותחייב שיתוף פעולה של הקואליציה עם האופוזיציה למינוי השופטים.
16. לא מינתה הכנסת שופט מחליף תוך 120 יום מהתפנות משרת השופט, תמנה הועדה לבחירת שופטים שופט משופטי בית המשפט העליון למשרה.
אם הכנסת אינה מסוגלת למנות שופט חדש לבית המשפט לענייני חוקה, יבחר השופט החדש מתוך השופטים המכהנים בבית המשפט העליון, על-ידי הועדה לבחירת שופטים בה יש רוב למי שאינם חברי כנסת.
איסור שריון חקיקה רגילה
17. לא יקבע בחוק שאינו חוק יסוד כי על הכנסת לתקן חוק או סעיף בחוק בכל רוב אלא ברוב רגיל.
סעיף זה נועד למנוע מרוב רגיל של חברי הכנסת להגביל את הכנסות הבאות מלתקן חקיקה ברוב מוחלט או מיוחס, ולהגביל את ההגנות על חקיקת יסוד לחקיקת יסוד בלבד.
—
אשמח להערותיכם.
—
(אני? פרוקרסטינציה? איפה?)


