למה ישראל היא לא אמריקהאמריקהראשי

אחד הפוסטים שאני נדרש אליו לעיתים קרובות הוא "שיעור גאוגרפיה", בו מחיתי על הנטייה של דיונים רבים בישראל שנדרשים להשוואה בין-לאומית להסתפק בהשוואה לארה"ב ותו לא. אחד המקומות בו הנטייה הזו בולטת במיוחד היא שאלת שיטת המשטר. רבים מהקוראים לשינוי שיטת המשטר בישראל מבקשים להעתיק במידה כזו או אחרת את השיטה האמריקאית, וזאת כדי להשיג מטרות שונות ומשונות. אלא שלעיתים קרובות הדרישה הזו מבוססת על אי הבנה של השיטה האמריקאית, והמטרות של השינוי המוצע בעצם מנוגדות לסיבות לכך שהמשטר האמריקאי נבנה כפי שהוא.

חשוב לזכור שארצות הברית היא למעשה המדינה היחידה שמצליחה לשגשג כדמוקרטיה עם משטר נשיאותי. רוב המדינות האחרות שניסו משטר דומה קרסו, או שהגבילו את ה"נשיאותיות" שלו. רוב הדמוקרטיות היציבות כיום הן דמוקרטיות פרלמנטריות. מאידך, המשטר הנשיאותי קורץ במיוחד למדינות שעוברות דמוקרטיזציה – ומכל הסיבות הרעות ביותר.

כל ילד יודע לדקלם שהפרדת רשויות היא הבסיס למשטר הדמוקרטי. אבל זה לא נכון. הפרדת שלוש הרשויות כאלמנט מרכזי במשטר הדמוקרטי קיימת רק במשטר הנשיאותי. במשטר הפרלמנטרי, לעומת זאת, קיים מיזוג רשויות בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת. הפרדת הרשויות נכונה רק עבור הרשות השופטת, וזאת כדי להבטיח את הדרישה הדמוקרטית הבסיסית לשלטון החוק – משמע, ההבטחה שהחוקים שקובע המחוקק יחולו גם עליו עצמו. הסיבה למיזוג הרשויות היא היסטורית: הפרלמנט והממשלה שנתמנתה מתוכו היה צריך להתמודד מול מלך בעל סמכות ולגיטימציה ציבורית, ולפיכך היה צורך בשלטון אפקטיבי ויעיל. בניגוד לתפיסה הנפוצה בישראל, דווקא מיזוג הרשויות הוא שמאפשר משילות גבוהה.

לעומת זאת, הפרדת הרשויות נועדה להשיג מטרה הפוכה במדויק. התפיסה שהנחתה את מעצבי המשטר האמריקאי הייתה ששלטון הוא דבר רע. הוא אולי רע הכרחי, אבל הוא עדיין רע. מדוע? משום שהחוקה אותה הם כתבו כבר נותנת לכל אדם את כל החרויות שהוא עשוי לרצות בהן, ולפיכך כל החלטה של השלטון היא בהכרח הגבלה של החרויות הללו. הגבלות שכאלו יש לצמצם למינימום ההכרחי, והדרך לצמצם זאת היא על-ידי הבטחה שהליך החקיקה יהיה כזה שידרוש הסכמה רחבה של הציבור, בחלוקות גאוגרפיות וטמפורליות שונות. לשם כך נוצרה מערכת הבלמים והאיזונים שמאפיינת את המשטר האמריקאי (אותו, ולא את המשטרים הפרלמנטריים, וגם לא רבים מהמשטרים הנשיאותיים האחרים – וזו בדיוק הסיבה לכך שהם נוטים להתדרדר לדיקטטורה).

הכי קל להדגים זאת באמצעות תיאור הליך החקיקה של חוק בארה"ב. חוק חייב להתחיל כהצעה באחד מבתי הקונגרס (בית הנבחרים או הסנאט). הנשיא אינו יכול ליזום חקיקה בעצמו. כל הצעת חוק שמוצגת באחד הבתים ועוברת בהצבעה הראשונית, עוברת תהליך של דיון בועדות ותתי-הועדות של אותו הבית. בסוף התהליך בו מנוסח החוק (וראוי לזכור שרוב החוקים לעולם לא רואים את סוף התהליך הזה), הוא עובר להצבעה סופית באותו הבית.

אחרי שאושרה הצעת החוק בבית הראשון, היא עוברת לדיון בבית השני, שם יש אותו תהליך בדיוק. אם ההצעה צלחה את כל הדיונים וההצבעות בבית השני (והרוב לא מצליחות במשימה), סביר להניח שהיא שונתה בתהליך ואינה זהה לחוק שעבר בבית הראשון. כלומר, זה לא אותו חוק. לכן החוק עובר לועדה משותפת של שני בתי הקונגרס שמטרתה היא לייצר נוסח אחיד לחוק שיהיה מקובל על שני הבתים.

(כאן ראוי להזכיר שבגלל כללי הדיון בסנאט, לא מספיק רוב רגיל כדי להעביר חקיקה: למעשה, מיעוט של 40% יכול לחסום כל דבר חקיקה בסנאט באמצעות פיליבאסטר, ובעשורים האחרונים נהיה לגיטימי לעשות כן לעיתים קרובות יותר ויותר. התוצאה המעשית היא שכדי שחוק יעבור בסנאט, הוא צריך רוב של יותר משישים אחוז).

אם התהליך הזה מצליח (ולרוב הוא לא מצליח) וההצעה עוברת באותו נוסח בשני הבתים, היא מועברת לידי הנשיא. הנשיא יכול לחתום על הצעת החוק ולהפוך אותה לחוק, הוא יכול לא לעשות כלום וההצעה תהפוך לחוק כעבור מספר ימים, או שהוא יכול להטיל וטו. הטלת וטו מחזירה את ההצעה לקונגרס, שם יכולים הבתים לעקוף את הוטו רק אם ישיגו רוב של שני שליש בכל אחד מהבתים.

אחרי שההצעה הפכה לחוק, עדיין עומדת בפניה שורה של בתי משפט עליונים – פדרליים ומקומיים – שיכולים לערער על חוקתיותו של החוק ולבטל אותו במחי החלטה.

על כל המערכת המסובכת הזו צריך להוסיף גם את שיטת הבחירות המבולגנת בכוונה של ארה"ב. הנשיא נבחר (פחות או יותר) באופן ישיר על ידי כלל אזרחי ארצות הברית. כל סנאטור נבחר על-ידי מדינה (סטייט) אחת, כאשר כל מדינה מיוצגת על-ידי שני סנאטורים. כל חבר בבית הנבחרים, לעומת זאת, נבחר על-ידי אזור בחירה אחד (שמונה בממוצע כ-700,000 איש, אבל יש סטיות די משמעותיות מהמספר הזה; החוקה עצמה קובעת רק שהמספר הזה לא יפחת מ-30,000), כאשר כל מדינה מיוצגת על-ידי נציגים בהתאם לגודל האוכלוסיה שלה. שליש מהסנאטורים והנציגים בבית הנבחרים מועמדים לבחירות אחת לשנתיים. כך שבעוד שהנשיא נבחר אחת לארבע שנים, הקונגרס מייצג עוד שני נקודות זמן נוספות – אחת שנתיים לפני בחירתו ואחת שנתיים אחריה.

שופטי בית המשפט העליון ממונים על-ידי הנשיא, אך תקופת כהונתם אינה מוגבלת בשום צורה (לקונגרס יש סמכות להדיח שופט מכהן, אבל הסמכות הזו מעולם לא יושמה, חרף מספר נסיונות). כלומר, הנשיא יכול למנות שופט רק כאשר שופט אחר פורש או נפטר. מכאן, שבית המשפט העליון מייצג, באופן מסויים, את כל הנשיאים בכמה עשורים האחרונים.

כאמור, כל הסמטוכה הזו מטרתה אחת: למנוע מהממשל לתפקד. בניגוד לאמירה הנפוצה, וושינגטון לא "מקולקלת". היא עושה בדיוק מה שהיא אמורה לעשות. הבעיה היא שמה שהיא אמורה לעשות זה כלום.

השוו את התהליך הזה למצב בישראל. חוק יכול להיות מוצע על-ידי חבר כנסת, על-ידי הממשלה, או על-ידי ועדה מועדות הכנסת (בתנאים מסוימים). חוק שהוצע על-ידי חבר כנסת צריך לעבור קריאה טרומית, שאחריה החוק יעבור לדיון בועדה, ומשם ימשיך בהליך הרגיל: קריאה ראשונה, כללית, שתאשר את העברת החוק לועדה הרלוונטית לדיונים ולניסוח החוק (יצויין כי חוקים רבים נקברים בועדה), קריאה שניה על כל סעיף והסתייגות בנפרד, וקריאה שלישית על החוק בנוסחו המלא. וזהו. בכך מסתיים הליך החקיקה של חוק, מבחינה פורמלית.

(ראוי כמובן לזכור שמאז ה"מהפכה החוקתית" בעקבות חקיקת חוקי היסוד של 1992, בית המשפט העליון נטל לעצמו את הזכות לפסול חוקים, אבל הדבר נעשה במשורה ונחשב, עדיין, שנוי במחלוקת).

הממשלה, כמובן, מעורבת בתהליך החקיקה דרך הרוב האוטומטי שיש לה בכנסת, ויכולתה להטיל משמעת קואליציונית ולהפיל דברי חקיקה שאינם מקובלים עליה (בתנאי שהיא מתפקדת). כלומר, מיזוג הרשויות נותן לממשלה למעשה מרות מוחלטת על כל דבר חקיקה במהלך הקדנציה שלה.

מובן כי הרעיון לעבור לשיטה נשיאותית כדי להגביר את "המשילות" הוא מופרך לחלוטין. תאמרו "אבל ריבוי המפלגות גורם לסחטנות של המפלגות הקטנות!", ואולי יש משהו בדברים, אבל לא המעבר לשיטה הנשיאותית הוא שיתקן את הבעיה הזו. למעשה, השיטה האמריקאית הרבה יותר פרוצה לסחטנות. בגלל הצורך לייצר רוב בכל אחד מבתי הקונגרס, ובגלל העצמאות המוחלטת של חברי הקונגרס מהמפלגות שלהם, יש נהירה של חברי קונגרס להוסיף סעיפים שזכו לכינוי "חביות השומן" (pork barrel) – מעין מקבילים אמריקאיים של "כספים יחודיים" – לדברי חקיקה פופולריים, או הצעות חוק ש"חייבות לעבור" (כמו הצעות תקציב). כך חוקים שלכאורה עוסקים בתחום אחד כוללים רשימה ארוכה של סעיפים יקרים ובלתי רלוונטיים בעליל שכל מטרתם היא לקושש עוד כמה תומכים מקרב שני הבתים.

כך יוצא שדווקא החקיקה ה"רזה" יותר היא זו שמתקשה יותר לעבור, בעוד שחקיקה בזבזנית ומושחתת מגדילה את סיכוייה להגיע אל שולחן הנשיא.

ואלו, להזכירכם, הצדדים החיוביים של השיטה. כל ויתור על הפרדת הרשויות הנוקשה הזו הופך את השיטה הנשיאותית לגן-עדן לדיקטטורים בהתהוות, כפי שאפשר לראות ברוסיה ובוונצואלה.

לשיטה הנשיאותית יש יתרונות מסויימים, כמובן. אבל זו שיטה מאוד עדינה ומאוד לא סלחנית לנסיונות עיוות. לעומת זאת, השיטה הפרלמנטרית הוכיחה עצמה כגמישה וסלחנית מאוד, גם אם הדבר אומר שלעיתים, אפשר להשיג באמצעותה דברים שמרגישים פחות דמוקרטיים. גדולתה של השיטה הפרלמנטרית היא בדיוק בכך שגם כאשר גורמים שהדמוקרטיה אינה נר לרגליהם מצליחים להשיג עמדת כח בתוכה ולנצל את מיזוג הרשויות כדי לקדם את מטרותיהם, היא אינה קורסת תוך זמן קצר, ומאפשרת להמונים לתקן את דרכם.

הסכנה האמיתית לדמוקרטיה הישראלית נמצאת דווקא בקרב אלו שחושבים שהם יכולים, באמצעות הינדוס השיטה, להשיג את המטרות המועדפות עליהם על אפם ועל חמתם של האזרחים – אפילו אם המטרות הללו הן מטרות ליברליות נעלות.


תגובות

למה ישראל היא לא אמריקה — 18 תגובות

  1. אחחח, איזה מופת של כתיבה. תענוג.

  2. פוסט משובח ומאוד מעניין.
    תמיד תהיתי לגבי הפרדת הרשויות אצלינו. בבתי הספר, כשמלמדים אותנו את מקצוע האזרחות, נוטים לבלבל לנו את המוח עם העניין הזה של הפרדת הרשות המחוקקת והמבצעת בישראל, בשעה שדבר כזה לא באמת קיים.

    אני בהחלט לא חושב ששיטה נשיאותית תעבוד בישראל. השאלה היא, אם כדאי וניתן לשנות את שיטת הבחירות, כך שהגישה הפרלמנטרית הגמישה, תהיה סחטנית פחות ומייצגת יותר.

    קח לדוגמא את החרדים (זו תמיד הדוגמא הטובה והקלה ביותר): בפועל, המפלגות החרדיות כולן לא עברו מעולם (כולן ביחד) את 20 המנדטים (בסה"כ פחות מ-16.66%), אבל הם תמיד מקבלים את ראשות ועדת הכספים הכה קריטית לתפקודו של הממשל ותמיד מהווים את לשון המאזניים בכל קואליציה (למעט הממשלה בראשות אריק שרון, שהחליט לנסות ולראות מה יקרה אם הוא ישאיר את החרדים מחוץ לקואליציה – מעשה אמיץ, שאני תוהה למה ראשי ממשלות אחרים לא חוזרים עליו). ברור לחלוטין, ששיטה זו אינה מייצגת בפועל את בחירתו של עמישראל.

  3. פוסט חשוב ומעניין, ובאמת הטרנד להשוות דווקא לפינלנד הוא צעד בכיוון הנכון.

    אבל אני מוחה על ההגדרה של ארצות הברית כדמוקרטיה משגשגת. אמנם זו מדינה מאוד מצליחה מבחינות מסוימות (בכל זאת, סוג של אימפריה), אבל דווקא דמוקרטיה היא לא התכונה החזקה שלה.
    שיעורי ההצבעה נמוכים, והמערכת הפוליטית למעשה מרוקנת, עם שתי מפלגות גדולות מאוד שחוסמות אפשרות לשיח מגוון.
    ואם חושבים על דמוקרטיה במובן המהותי, שבו יש משמעות לזכויות אדם, אזי הבחירה העקבית של ארה"ב בהיפר קפיטליזם ובזלזול במערכות ציבוריות מעלה סימני שאלה כבדים על הדמוקרטיות שלה.
    הוסף לזה את הקלות שבה נוקטים צעדי חירום (מישהו אמר גוונטנמו?), והרי לך דמוקרטיה משגשגת.

  4. (גיא, בכנסת ה-15 לש"ס ויהדות התורה ביחד היו 23 מנדטים. סתם, הערה. וגם הקואליציה של רבין לא הייתה חייבת להתסמך על ש"ס, אבל הוא הכניס אותם בכל זאת. הכי מעניינות הן ממשלות האחדות, בהן החרדים [וגם המפד"ל. וגם שינוי] היו שותפים כבטוחה כנגד עריקה של כל אחת מהשותפות הגדולות בקואליציה. כפי שאכן קרה בסוף, בתרגיל המסריח. תשובה יותר רלוונטית תבוא מחר.)

  5. דובי – תודה על ההתייחסות המהירה, וגם על התיקון. עם זאת, היא עדיין לא משנה לגמרי את דעתי בעניין. האם הדבר קרה יותר מפעם אחת? למעט העובדה שמפלגות החרדים תמיד העמידו למכירה את עקרונותיהן למרבה במחיר (למעט פגיעה במוסדות הדת, כמובן), אינני מצליח להבין מדוע ממשלות רבות מחזרות אחרי הקול שלהם.

    בכל מקרה, כמובן – אחכה בסבלנות, ואשמח לקרוא מה דעתך בעניין שינוי שיטת הבחירות, כי אני מודה ומתוודה – אני די הדיוט בנושא הזה.

  6. תודה דובי – פוסט מעולה שמבהיר היטב שכשאומרים כאן שרוצים "משטר נשיאותי" כדי להגביר את המשילות מתכוונים בעצם ל"משטר מלוכני"…

  7. מאד מעניין ומאד משכנע (ואני לא בנאדם שמשתכנע בקלות :-)).

    בהמשך לגיא – אנשים אומרים שהם דואגים למשילות, ולזה שהממשלה לא מצליחה לעשות כלום, אבל אני חושב שהם מתכוונים למה שגיא מתייחס אליו – שהממשלה לא מצליחה לעשות את רצון הרוב, או מה שמצטייר כרצון הרוב. ממשלות הרי עשו המון בעשורים האחרונים, מהפרטה של פונקציות רבות, דרך חוק הסדרים שעובר בדייקנות של שעון כל שנה, ועד הרחבה עצומה של מפעל ההתנחלויות. שלא לדבר על שתיים ורבע מלחמות, ועל זה שכשלון ה"תהליך השלום" לא נכפה על אף ממשלה, ולא נגרם בגלל היעדר משילות, אלא קרה כי הממשלה עשתה בדיוק את מה שהיא האמינה שנכון לעשות.
    התחושה שלי, ואני חושב שזו התחושה הפופולארית (אני סתם מנחש, אין לי באמת מושג) היא שמי שמשותק הוא הרוב האלקטורלי, ולא הממשלה המכהנת. כלומר, זה לא שהממשלה לא מצליחה לעשות את מה שהיא רוצה. זה שהרוב לא מצליח לגרום לממשלה לעשות את מה שהוא רוצה. אולי זו טעות – יש עדיין רוב אלקטורלי יציב לימין. בוודאי שלא ברור לי איך זה היה נראה בשיטה נשיאותית, ואכן יש לפעמים תחושה שאנשים רוצים שיטה נשיאותית כדי להעביר מהלכים גדולים "בלי בג"צ ובלי בצלם" ובלי כל הקואליציה הזאת, אבל אני חושב שזו השאלה שצריך לחשוב עליה. לא רק האם הממשלה מצליחה לעשות את מה שהיא רוצה, אלא האם הרוב מצליח לגרום לה לעשות את מה שהוא רוצה.

  8. "חשוב לזכור שארצות הברית היא למעשה המדינה היחידה שמצליחה לשגשג כדמוקרטיה עם משטר נשיאותי"

    מה עם צרפת? הם לא באמצע בחירות לנשיאות?

  9. ההסבר המפורט על השיטה האמריקנית מאיר עיניים. תודה.

    יש כמובן מספר הבדלים בסיסיים – למשל הגודל – בין ארה"ב לישראל שבגינם צריך לנקוט בזהירות כאשר מעתיקים מהאמריקנים משהו כמו שיטת משטר ו/או שיטת בחירה. אבל יש גם מאפיינים דומים – כמו הטרוגניות – בין ישראל וארה"ב שבגללם כדאי לבחון את מה שהם עושים.

    במונחים שאתה מציע, במקום לטעון בעד/נגד משטר נשיאותי, צריך לטעון בעד/נגד הפרדת רשויות (בפרט בין המחוקקת למבצעת). לאילו מדינות עשויה להתאים שיטה שמפרידה בין הרשויות (כן, גם במחיר של הגבלת סמכויותיהן) ?

    אני חושב ששיטה כזו מתאימה במיוחד למדינות הטרוגניות, שיש בהן שסעים (צולבים וחופפים) עמוקים. בתנאים כאלו, כל ממשלה שאינה מוגבלת בסמכויותיה היא ממשלה עריצה (גם אם זו עריצותו של רוב, אקראי ), משום שהיא פועלת בניגוד לרצונם של מיעוטים רבים. בתנאים כאלו – ממשלה דמוקרטית היא דווקא ממשלה "רזה".

    אגב, כדאי להיזהר במינוחים ולהבדיל בין "חיזוק המשטר" לבין "הרחבת סמכויות הממשלה". שיטת משטר שמעניקה לממשלה סמכויות רחבות בתחומים רבים איננה בהכרח שיטה שמחזקת את המשטר או את יציבותו – לעיתים ההפך הוא הנכון. וממשלה שסמכויותיה "רזות" ומוגבלות איננה בהכרח שיטה של משטר חלש. בתנאים מסוימים – לדעתי כמו אלו בישראל – הדרך לחזק את המשטר המדיני היא דווקא באמצעות דיאטה דלת סמכויות.

    בישראל השסעים בין הקבוצות עמוקים מאוד. והשיטה של "מיזוג רשויות" הופכת את המאבק ביניהן למלחמת חורמה על כל הקופה. אולי הפרדה קפדנית של רשויות וקופת סמכויות מצומצמת יותר, יסייעו לצינון האווירה.

  10. והכי חשוב לזכור – שלטון העם והגנת זכויות הפרט הם מטרות השיטה האמריקאית.

    השיטה הישראלית צריכה לשמור על המדינה ציונית.

    שתי מטרות שונות לחלוטין.

  11. אכן, הציפייה משתלמת.

    אבל דבר אחד דווקא בלבל אותי – אמרת שאם הנשיא לא חותם על החוק, ברירת המחדל שהוא נכנס לתוקפו בלאו הכי?
    זה שינוי עדכני יחסית?
    כי אני זוכר מונח שנקרא וטו-כיס, שאומר – בעצם – אל תחתום על החוק ותקבור אותו במגירה שלך ותוכל להטיל וטו בלי להגיד שהטלת.

  12. אילן: למיטב ידיעתי (ויצויין שאני לא מומחה בחוקה האמריקאית, כן?), וטו כיס הוא סוג של פעלול אפשרי אבל לא נפוץ. הוא מתאפשר אם הקונגרס יוצא לפגרה במהלך התקופה במהלכה הנשיא צריך להחליט אם לחתום על חוק או להטיל עליו וטו. ההגיון הוא שאם הקונגרס יצא לפגרה, אין לנשיא למי "להחזיר" את החוק במקרה של הטלת וטו, ולכן אי חתימה כמוה כהטלת וטו שלא ניתן לבטל אותה. מן הסתם, זה לא קורה לעיתים קרובות – אבל יכול להיות שאני טועה.

  13. אני לא מסתמך על כלום, אבל הצוות של הנשיא, בשמו, לא יכול לתת לאיזה סנאטור או חבר קונגרס חוק כדי להציע אותו?

  14. איתי: יכול. אבל חבר הקונגרס (זה כולל גם סנאטורים) לא חייב לעשות מה שמבקשים ממנו.

  15. פינגבאק: לא שומעים! » זה לא יכול להיות אחרת

  16. פינגבאק: הם מ-ט-ו-מ-ט-מ-י-ם | חיים שרירותיים

  17. וצרפת? שם דווקא נגרט משטר פרלמנטרי לטובת משהו יותר נשיאותי, ונראה שהולך להם. לא?

  18. פתאום ראיתי שלא עניתי על השאלות בנוגע לצרפת, אז למען הדורות הבאים: לצרפת יש משטר חצי נשיאותי, שזה משהו שונה לגמרי ונושא לפוסט אחר שיכתוב, כנראה, מישהו שמבין יותר ממני בנושאי החוקה הצרפתית הנוכחית. אני כעקרון לא לומד על החוקה הצרפתית כי ברור שברגע שאני אבין אותה, הם יחליפו אותה שוב.